2012年5月25日至26日，全國審計機關(guān)青年審計干部聚首審計署北京懷柔培訓基地共同召開第二屆全國青年論壇，就“國家審計與國家治理”專題展開了熱烈和深入的討論。審計署劉家義審計長就研討內(nèi)容發(fā)表了重要講話。孫寶厚總審計師、審計科研所崔振龍所長和西南財經(jīng)大學蔡春教授、廈門大學陳漢文教授等高校學術(shù)帶頭人先后對與會代表交流發(fā)言和研討內(nèi)容進行了點評。
一、專題研討的基本情況和特點
本次青年論壇共收到“國家審計與國家治理”專題相關(guān)論文48篇，來源包括署機關(guān)、科研所、派出局、特派辦，各地審計機關(guān)等，研究方向涉及國家審計與國家治理關(guān)系的本質(zhì)探討，轉(zhuǎn)型期國家審計服務(wù)國家治理的內(nèi)在機理與機制設(shè)計，公共政策審計、經(jīng)濟責任審計、投資審計等不同審計類型下國家審計推動完善國家治理的途徑和方式，改進審計組織方式、加強審計信息化建設(shè)和推進審計結(jié)果公告制度等以服務(wù)國家治理為目標的審計模式創(chuàng)新等，充分實現(xiàn)了理論與實踐的結(jié)合，體現(xiàn)出多學科、多方位、多角度復合型研究的鮮明特點。
與會代表結(jié)合各自提交的論文和結(jié)合審計實踐的思考，圍繞“國家審計與國家治理”命題的方方面面開展了深入的研究和廣泛的研討，作出了大量知識性的貢獻，展現(xiàn)了青年審計人特有的思維活力與銳度，在總結(jié)和借鑒現(xiàn)有“國家審計與國家治理”命題研究成果的基礎(chǔ)上，進一步開拓創(chuàng)新，在以下四個方面取得了一定突破。
一是在研究視野的深化上有新突破。研究者們敏銳地認識到對國家審計與國家治理的研究必須高屋建瓴、博觀約取，在哲學、經(jīng)濟學、政治學、社會學、行政學、管理學等多種社會學科交叉融合的基礎(chǔ)上，充分借鑒不同國家治理模式的嬗變與社會思潮的源流，深刻把握當代全球治理背景下國家治理的本質(zhì)與內(nèi)涵，特別是轉(zhuǎn)型期中國國家治理體系的變革與特點，進而剖析國家審計服務(wù)國家治理的途徑和方式。論文的研究視野既包括全球化的廣域維度，也包括資源分配組織體制的制度變遷維度，還包括不同利益主體的利益均衡維度、社會“雙向運動”維度等。
二是在研究方法的運用上有新突破。由于研究視野的拓寬和對現(xiàn)有研究資料的廣泛涉獵，與會代表在研究方法的選擇上呈現(xiàn)百花齊放的情境，既包括在規(guī)范研究范式下基于公共政策分析、法律經(jīng)濟學、信息經(jīng)濟學、委托代理理論、協(xié)同治理理論等理論工具的研究，也包括實證研究范式下案例分析、國際比較、經(jīng)驗總結(jié)等，從而不僅深入研究了國家治理和國家審計職能履行的內(nèi)在機理，還將理論與實踐結(jié)合起來探討轉(zhuǎn)型期中國特色審計體系推動完善國家治理的可行路徑。
三是在研究領(lǐng)域的拓展上有新突破。在常見的嘗試建構(gòu)國家審計服務(wù)國家治理關(guān)系理論解釋體系的研究基礎(chǔ)上，很多研究者將研究領(lǐng)域進一步拓展到不同前沿審計類型和專項審計領(lǐng)域，其中包括借鑒國際經(jīng)驗對公共政策審計和公共政策評估的深入探討，也有對中國特色經(jīng)濟責任審計和國家重大項目投資審計等的專門研究，對腐敗治理、債務(wù)危機風險防范的探討，還包括教育、醫(yī)療審計等貼近民生的審計領(lǐng)域，體現(xiàn)了對不同治理主體利益表達和權(quán)利維護的關(guān)切。
四是在研究對象的認識上有新突破。作為國家治理重要組成部分的國家審計，需要總結(jié)自身實踐的變化和調(diào)整，著力構(gòu)造適應(yīng)國家治理需求的組織架構(gòu)與管理模式，審計組織方式、審計結(jié)果公告、審計信息化建設(shè)等研究對象也全面進入了研究者的視野，并取得了一定成果。同時，對區(qū)域治理這一國家治理重要組成部分的實例研究也被擺上案頭，為相關(guān)領(lǐng)域的研究增添了鮮活的素材。
二、專題研討的主要觀點與達成的主要共識
與會代表主要對下述5個方面開展了研究和探討，并達成一定共識。
（一）“國家審計與國家治理”命題的提出是對國家審計本質(zhì)觀思考的升華，它既融合了國內(nèi)外治理思潮的核心思想，也堅持了中國特色，繼承了審計自身的理論根基。通過對兩者關(guān)系的綜合分析與研究，可以為構(gòu)建中國特色社會主義審計理論體系提供重要的理論支撐和方向指導。
代表們對國家治理的理解和認識有了一定的深化，普遍強調(diào)了國家審計作為國家治理子系統(tǒng)的制度安排的重要性和不可替代性，國家審計是“國家依法運用權(quán)力監(jiān)督制約權(quán)力的行為”，國家審計服務(wù)國家治理的落腳點最終在于“確保國家安全，捍衛(wèi)國家利益，維護人民權(quán)益，保持社會穩(wěn)定，實現(xiàn)科學發(fā)展”?；诠彩芡胸熑蔚膰覍徲?，必然要對國家治理領(lǐng)域中公共資源的分配、權(quán)力使用的監(jiān)督、法制體系的完善等履行使命和責任，推動實現(xiàn)善治。
同時，代表們通過治理理論發(fā)展源流的梳理和對審計理論自身發(fā)展脈絡(luò)的把握，認為國家審計與國家治理的關(guān)系是有機結(jié)合的，而不是生搬硬套；兩者的結(jié)合既不能脫離當前中國國家審計的制度設(shè)置、法律框架、審計方式和中國政府審計的實踐而隨意拔高、隨意拓展，更不能割裂國家治理框架下兩者天然的緊密關(guān)聯(lián)和內(nèi)在規(guī)律，將相關(guān)研究變成“所指”與“能指”背離的兩層皮。
有代表將國家治理的主要決定變量與風險導向?qū)徲嫷乃伎冀Y(jié)合起來，立足全球化的視角，提出國家審計要應(yīng)對全球化沖擊下國家治理面臨的矛盾和風險，在改進國家治理模式，維護國內(nèi)經(jīng)濟安全和對外投資安全，適應(yīng)經(jīng)濟—社會轉(zhuǎn)型、促進國家治理體制適應(yīng)性的提高等4個方面增強審計服務(wù)國家治理的能力和水平。
有代表抓住國家治理和國家審計的主體能動性，將多元化治理體系下的國家治理主要內(nèi)容界定為維護政治民主、完善公共管理、實現(xiàn)公民有效參與，以主體利益的有效實現(xiàn)作為根本目標，以權(quán)力—權(quán)利的制約平衡為實現(xiàn)途徑；而國家審計通過決策支持，政策評價，利益維護，評價、確認、處理公共權(quán)力和權(quán)利訴求等方式推動完善國家治理。
多位代表將治理的權(quán)力制約觀與審計的受托責任觀結(jié)合起來論述國家審計對于構(gòu)建國家治理權(quán)力監(jiān)督與制約體系的必然性，相關(guān)研究通過闡述國家治理中公共權(quán)力的使用、監(jiān)督與制約的關(guān)系，切入國家審計在國家治理中的作用，并通過不同控制手段和形式實現(xiàn)對國家治理中公共權(quán)力行使者、行使方式及效果的外部監(jiān)督。
（二）轉(zhuǎn)型期國家治理的概念和內(nèi)涵是動態(tài)演進的，國家審計服務(wù)國家治理的目標、途徑和方式應(yīng)當也必然隨著國家治理目標、任務(wù)、重點和方式的變化而變化，相關(guān)方面的研究可以借鑒多種社會科學的研究框架和工具加以詮釋。
代表們普遍堅持以馬克思主義動態(tài)的、歷史的和演進的視角來考察和分析國家審計與國家治理問題，指出當代國家治理體系確立了公民社會的治理主體地位，在政府與市場的動態(tài)調(diào)整中形成國家治理變遷的主旋律；論述了政府—市場—公民社會的三位一體國家治理結(jié)構(gòu)本身是在一個國家經(jīng)濟基礎(chǔ)的不斷發(fā)展下動態(tài)調(diào)整和持續(xù)改進的，國家審計也必須在國家治理制度安排的約束下開展，服從和服務(wù)于國家治理的總體要求和方向。
有代表認為當前國家審計與國家治理問題的研究應(yīng)抓住國家審計行為背后的經(jīng)濟動因和制度背景，引入法律經(jīng)濟學中的制度變遷分析框架，強調(diào)不同組織的資源配置和利益分配作用，將國家治理問題的研究對象抽象為與交易相關(guān)聯(lián)的替代性治理機制，提出國家審計必須應(yīng)對監(jiān)督信息不完備和交易費用增加的本質(zhì)問題，并通過對轉(zhuǎn)軌期中國國家審計服務(wù)國家治理沿革的考察，闡述了國家審計在法律、政策與“關(guān)系”規(guī)則三元組合運轉(zhuǎn)的背景下對國家治理格局演變的歷史作用。
有代表運用馬克思主義的基本哲學范疇，辯證分析了國家審計和國家治理之間部分和整體的聯(lián)系是決定國家審計本質(zhì)的根本聯(lián)系，由此形成的國家審計和國家治理之間對立統(tǒng)一的矛盾是國家審計發(fā)生、發(fā)展的根本驅(qū)動力。國家審計的功能制約著國家治理整體功能的發(fā)揮，在特定條件下還可能會對國家治理狀態(tài)產(chǎn)生關(guān)鍵性影響。
有代表引入近年來國內(nèi)社會學和行政學者關(guān)注的Karl Polanyi市場化運動和制約市場化運動擴張的社會自我保護運動“雙向運動”思想，論述了國家治理重構(gòu)的進程中需要兼顧市場領(lǐng)域和社會領(lǐng)域的利益訴求，從服務(wù)科學發(fā)展、保障改善民生、推進法治建設(shè)、推動深化改革、推進反腐倡廉等角度實現(xiàn)國家審計在區(qū)域治理中統(tǒng)籌服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展的職能。
多位代表運用了信息經(jīng)濟學、博弈論等研究工具，論述了不對稱信息條件下國家審計如何通過不同審計方向的努力來減少政府尋租等行為，探索在有限理性的假設(shè)下運用演化博弈理論進行動態(tài)分析，得出了國家審計在國家治理中的定位和影響力、審計機關(guān)承擔的責任等決定著國家良治實現(xiàn)的判斷。還有代表通過對10年審計工作報告的解讀來探討國家審計服務(wù)于國家治理的廣度和深度，較為系統(tǒng)地概括了國家審計推動完善國家治理的作用。
（三）應(yīng)對國家治理的需求，國家審計可以而且已經(jīng)在不同領(lǐng)域有所作為，并持續(xù)進行創(chuàng)新以適應(yīng)不斷提升的國家治理要求。
代表們認為國家治理“善治”目標所包含的法治、透明、責任、回應(yīng)、參與、穩(wěn)定、廉潔、公正等特征，對國家治理的現(xiàn)實路徑提出要求的同時，也必然對國家審計的職責履行提出更高要求，為此，必須充分整合和加強經(jīng)濟責任審計、績效審計等現(xiàn)有被實踐證明有效的審計類型和審計模式，同時積極探索政策評估、公共政策審計等方式，創(chuàng)新國家審計服務(wù)國家治理的作用機制，提升服務(wù)水平和效率。
有代表以委托—代理機制下的現(xiàn)代國家治理結(jié)構(gòu)為切入點，認為現(xiàn)代國家審計應(yīng)重點通過針對政府預算權(quán)的“預算執(zhí)行審計”、針對國家行政權(quán)的“管理績效審計”和針對國家權(quán)力人格化身的政府官員的“經(jīng)濟責任審計”三個方面來履行自身使命。
有代表通過分析國家審計對國家治理需求的響應(yīng)方式，指出目前我國國家審計需要從職能細化、公眾參與、內(nèi)部激勵、基礎(chǔ)建設(shè)等多渠道構(gòu)建面向社會公眾需求的需求主導型國家審計供給機制，凸顯國家審計的“公共性”。
多位代表深入探討了政策評估、公共政策審計的可行性和操作性，指出對公共政策這一基本治理工具開展審計是審計機關(guān)提升服務(wù)國家治理效用層次的重要手段。有代表從組織人格獨立性的視角，就跟蹤執(zhí)行、為政策系統(tǒng)提供信息與智力支持、監(jiān)督約束權(quán)力、評價政府績效、增加公共政策開放性5個方面論述了公共政策服務(wù)國家治理的作用機制；也有代表面向?qū)嵺`，提出了“總—分—總”三段式政策評估審計操作模式和以問題為基礎(chǔ)的“四維”分析式政策評估審計方法。相關(guān)研究對公共政策審計在中國的起步與推廣有著一定價值。
（四）對國家治理研究與不同審計類型、不同審計對象的緊密結(jié)合，為探索國家審計服務(wù)國家治理功能的實現(xiàn)提供了多種有效的經(jīng)驗證據(jù)。
理論研究與實踐經(jīng)驗的緊密結(jié)合是本次研討的一個重要特色。來自一線審計機關(guān)的代表們廣泛結(jié)合自身工作實際開展針對不同審計類型和審計對象的具體研究，實現(xiàn)了現(xiàn)實性與前瞻性的統(tǒng)一。有代表論述了跟蹤審計在參與國家治理方面的獨特制度優(yōu)勢，體現(xiàn)在全面排查、及時糾正，打擊犯罪、反腐倡廉，揭露薄弱、強化控制，改變習慣、樹立規(guī)范，解決困難、打破障礙等5個環(huán)節(jié)，進一步加強跟蹤審計還需要在科學選擇審計項目、合理安排組織方式、提高政策研究能力、加大跟蹤審計力度等方面繼續(xù)努力。
多位代表對經(jīng)濟責任審計這一中國特色國家治理監(jiān)督體系中的重要組成部分展開了研究。有代表提出經(jīng)濟責任審計是我國行政性審計體制國家治理工具的最佳選擇，是提升政府績效過程中主動行政的結(jié)果。為滿足構(gòu)建服務(wù)型政府的要求，經(jīng)濟責任審計需要監(jiān)督政府政策制定的合理性和政策執(zhí)行的合規(guī)性、效果性，制約權(quán)力運行，提高行政績效，完善行政問責，從而防范政府治理失效。還有代表從以經(jīng)濟責任審計促進基層治理的角度，論述了基層經(jīng)濟責任審計面臨的困境，可以通過構(gòu)建經(jīng)濟責任審計大格局，實現(xiàn)審計內(nèi)容的全覆蓋和審計結(jié)果的人格化。
有代表分析了國家治理框架下制約政府投資審計作用發(fā)揮的體制、法律、人員、信息化水平等因素，提出應(yīng)從加強重點項目審計、抓好工程建設(shè)領(lǐng)域?qū)ｍ椫卫?、推動投資體制改革等路徑來推動政府投資審計的不斷創(chuàng)新，促進國家實現(xiàn)善治。也有代表提出運用協(xié)同治理理論創(chuàng)新復雜系統(tǒng)下的政府投資項目審計模式。
此外，傳統(tǒng)的預算執(zhí)行審計、社保資金審計、基礎(chǔ)教育審計、醫(yī)療審計等也在推動完善國家治理的框架下提升了對決策系統(tǒng)、宏觀政策的綜合考量，達到提高政府效能、服務(wù)民生改善、維護國家安全的目標。地方政府性債務(wù)審計、主權(quán)債務(wù)治理等新的審計實踐領(lǐng)域也受到代表們的關(guān)注，并聯(lián)系國內(nèi)外的實例加以分析，體現(xiàn)了國家審計服務(wù)國家治理領(lǐng)域的外延不斷擴大。
（五）對國家審計服務(wù)國家治理的制約因素應(yīng)有清醒的認識，要在全方位調(diào)動審計職能的基礎(chǔ)上進一步調(diào)整服務(wù)國家治理的審計行為，從而提升服務(wù)國家治理的全面性、針對性和有效性。
從國家治理的多中心治理、權(quán)力制約、公開透明等基本原則出發(fā)，多位代表對如何完善國家審計公告制度，更好發(fā)揮國家審計服務(wù)國家治理功能進行了專門研究。有代表指出利益主體多元化下的國家治理要求審計結(jié)果的監(jiān)督主體多元化，審計結(jié)果公告制度可以推動問責機制的建立、促進民主法治進程、提高政府透明度和國家公信力，審計機關(guān)應(yīng)當立足服務(wù)、關(guān)注民意，充分利用各種資源，形成監(jiān)督合力。多位代表還從理念、途徑、范圍等多角度提出了加強公眾參與國家審計的具體建議，為加強審計整改、促進制度完善提供了可行途徑。
有代表以全國地方政府性債務(wù)審計和社會保障資金審計等大型審計項目組織體系為切入點，分析了完善國家治理將帶來審計計劃的重大變革和對審計決策、執(zhí)行、控制和信息系統(tǒng)提出的嚴峻挑戰(zhàn)，提出通過實行“五統(tǒng)一”原則、強化“司令部”功能、加強工作動態(tài)機制以及提高信息管理水平等措施改進大型審計項目的組織管理。
多位代表探討了信息化條件下基于國家治理觀的國家審計信息化發(fā)展方向，界定了國家審計信息化的空間維度，提出以信息化為基礎(chǔ)實現(xiàn)全過程審計和達到審計效益最大化的具體方式。還有代表結(jié)合實際，論述了為實現(xiàn)國家治理的善治，國家審計需要在審計目標、職能、定位、重點、方式、方法、手段、文化等八個方面發(fā)生轉(zhuǎn)變。
三、專題研討的學術(shù)爭鳴、專家點評與進一步研究方向
（一）與會代表的學術(shù)爭鳴。
與會代表同時也就研究國家治理與國家審計問題的基本方法體系、國家審計的邊界與監(jiān)督對象等問題展開了思想交鋒，形成了學術(shù)爭鳴，對深入反思國家審計與國家治理問題的研究方向、研究重點有著重要的價值。
如有代表延續(xù)了國內(nèi)學者提出的以政治學為基礎(chǔ)構(gòu)建國家審計與國家治理問題研究框架的思路，論述了針對國家治理的政治模式和特征開展審計工作。但有代表明確提出要堅持經(jīng)濟基礎(chǔ)決定上層建筑的思想，抓住國家審計行為背后的經(jīng)濟動因，充分運用經(jīng)濟學、社會學、管理學等實證工具研究國家審計行為的內(nèi)在機理和機制設(shè)計。
又如有代表認為我國行政型審計體制決定了審計機關(guān)難以對政府重大投資決策做出評價，而僅是服務(wù)于政府的宏觀決策。但有代表從探索公共政策審計和政策評估的角度，認為當前國家審計已經(jīng)具備開展政策評估的基本職能與條件。
還如有代表在研究國家治理中權(quán)力使用時提出人類創(chuàng)造的全部公共資源均由國家公共權(quán)力來管理和分配，進而要對公共行政管理部門行使公共權(quán)力的行為加強監(jiān)督制約。但有代表引用國內(nèi)外學界關(guān)于多中心治理和合作治理秩序的實證研究認為同時依靠社會規(guī)范和政府規(guī)則的多元秩序治理結(jié)構(gòu)和資源配置方式在絕大多數(shù)國家都普遍存在，因此需要國家審計既要關(guān)注政府治理，也要關(guān)注社會治理，推動國家治理規(guī)則在制度轉(zhuǎn)型中的全面完善。
（二）領(lǐng)導和專家點評中的主要觀點。
劉家義審計長指出國家治理與國家審計問題是一項大課題，今天的研究只是起步，需要經(jīng)歷思考、實踐檢驗和接受的過程。相關(guān)的研究要堅持腳踏實地，總結(jié)實踐，借鑒國外的做法，還要研究熟悉中國幾千年來國家治理和國家審計的發(fā)展。相關(guān)的研究要做到收放自如，抓住綱領(lǐng)。對中國特色的國家治理模式要進行總結(jié)和宣講。
孫寶厚總審計師指出相關(guān)國家審計與國家治理問題的研究要具有國際視野和戰(zhàn)略視野，不能就審計論審計，也不能就中國審計論中國審計。
崔振龍所長指出需要借鑒俄羅斯、韓國等國外審計機關(guān)的實踐對國家戰(zhàn)略審計、回應(yīng)公民需求的審計等領(lǐng)域進行深入研究；要提高對公共政策審計重要意義的認識并推動實踐。對國家治理這樣一個政治性很強的命題，要有高度的政治敏感性，要用馬克思主義的方法去研究，堅持正確的理論方向。對其他學科、其他范式的運用應(yīng)注意與審計學科自身的體系融合，同時，要注意研究方法的多樣性，形成有參考價值的成果和文獻。
西南財經(jīng)大學蔡春教授認為關(guān)于治理主題的研究是全球范圍內(nèi)的熱門話題和重要領(lǐng)域，審計人需要加強對國家審計服務(wù)國家治理的作用機理和機制的研究。他認為相關(guān)研究還是需要以公共受托責任的審計起源為出發(fā)點，國家是基于公民與政府之間的公共受托責任而存在的，具有履行公共受托責任的義務(wù)，需要運用包括審計在內(nèi)的治理方式解除受托責任。政府依然是現(xiàn)代國家治理的核心，以實現(xiàn)公共權(quán)力運行和公共資源的有效配置。
廈門大學陳漢文教授認為要把國家審計和國家治理兩者有效的結(jié)合起來，把不同學科有機聯(lián)系起來。要充分利用審計項目的第一手實際材料進行實證研究，發(fā)揮一線審計人員自己的優(yōu)勢。審計署提出國家治理命題體現(xiàn)了國家審計應(yīng)對當前中國經(jīng)濟社會面臨難題的自信和勇氣。國家治理就是要破解國家發(fā)展的難題，國家審計可以從多渠道增強國家治理的能力建設(shè)。
領(lǐng)導、點評專家和與會代表一致認為，青年審計人員對國家審計與國家治理命題的研究還必須在以下方面進一步努力：
一是進一步提高學術(shù)規(guī)范和思考深度，提高與主流學術(shù)體系對話的能力與素質(zhì)。要遵守學術(shù)論文的標準規(guī)范和研究方法，在概念界定、觀點論證、引證注釋、語言簡潔性和規(guī)范性等方面嚴格要求。要加強對中國特色治理模式和轉(zhuǎn)型期社會特征的認識和總結(jié)，逐步擴大國家審計在政策咨詢與評估、公民參與等國家治理關(guān)鍵領(lǐng)域的話語權(quán)。
二是進一步加強實證研究?；鶎庸ぷ髡吆脱芯咳藛T需要進一步消化吸收不同社會學科的思想觀點和理論方法，充分運用實證研究工具對來自基層和一線的具體審計類型和審計項目開展研究，提高研究結(jié)果的適用性和可驗證性。
三是加強理論聯(lián)系實際，關(guān)注國家審計服務(wù)國家治理理念在實踐中如何影響和改變審計行為，如何在科學審計理念的指導下有所調(diào)整和變化。提高對計劃編制、目標選擇、項目組織、政策評價、結(jié)果公告等審計實踐的指導作用，形成推動完善國家治理的清晰脈絡(luò)。
與會代表一致認為“國家審計與國家治理”問題的研究是一個開放性、前沿性的研究課題，需要持續(xù)不斷地摸索規(guī)律，不斷注入新的思想源泉，不斷與實踐發(fā)展互證。本次論壇通過思想的交融與碰撞，展現(xiàn)出當代青年審計人投身審計實踐、服務(wù)國家治理的思想脈動與文化自覺，為相關(guān)領(lǐng)域的研究開辟了廣闊的前景，必將推動相關(guān)領(lǐng)域的研究邁上更高的臺階。（楊建榮）
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