黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出要“改進(jìn)預(yù)算管理制度”、要“實(shí)施全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度”，為我國(guó)預(yù)算領(lǐng)域的深化改革確立了重點(diǎn)和基本方向。此后，按照中央的這一重大部署，我國(guó)預(yù)算領(lǐng)域采取了一系列改革措施，如2014年對(duì)已經(jīng)實(shí)行了近20年的預(yù)算法進(jìn)行修訂等，取得了許多突破和進(jìn)展。但是實(shí)際看來(lái)，我國(guó)預(yù)算領(lǐng)域的深化改革并未完成，特別是距離“全面規(guī)范、公開(kāi)透明”中“規(guī)范”的要求，還有一些差距，這也是我國(guó)預(yù)算進(jìn)一步改革必須解決的一個(gè)重要問(wèn)題。那么如何實(shí)現(xiàn)預(yù)算的更加規(guī)范化？對(duì)此，國(guó)家審計(jì)署2016年度的審計(jì)工作報(bào)告，從多個(gè)角度和側(cè)面揭示了可行的道路。

在歷年的審計(jì)工作報(bào)告中，國(guó)家審計(jì)署對(duì)預(yù)算領(lǐng)域存在的問(wèn)題也有諸多反映，但是反映的相對(duì)比較零散，不成體系，從而難以突出問(wèn)題。在2016年的審計(jì)工作報(bào)告中，審計(jì)署更加突出反映了預(yù)算安排統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不到位的問(wèn)題，主要包括四個(gè)方面：

一是預(yù)算分配和項(xiàng)目確定銜接不到位，存在預(yù)算已經(jīng)下達(dá)時(shí)，項(xiàng)目還未確定的情況。比如，有的預(yù)算已經(jīng)下到省里，但是相關(guān)項(xiàng)目還沒(méi)有確定，或者項(xiàng)目實(shí)施方案還沒(méi)有出來(lái)，從而預(yù)算分配與項(xiàng)目確定無(wú)法銜接。

二是預(yù)算分配與專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃銜接不到位，這突出反映在高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建方面。目前，中央財(cái)政9個(gè)專(zhuān)項(xiàng)安排有高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)相關(guān)補(bǔ)助。這9個(gè)專(zhuān)項(xiàng)所依據(jù)的全國(guó)性規(guī)劃一共有4個(gè)，如發(fā)改委的《全國(guó)高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)總體規(guī)劃》，國(guó)土資源部的《全國(guó)土地整治規(guī)劃（2011～2015年）》等。 這4個(gè)規(guī)劃的目標(biāo)、重點(diǎn)并不完全一樣，從而使得分配的預(yù)算資金難以統(tǒng)籌，無(wú)法形成合力。

三是預(yù)算分配與制度規(guī)定銜接不到位。發(fā)改委基建投資分配85個(gè)補(bǔ)助地方投資專(zhuān)項(xiàng)時(shí)，有32個(gè)專(zhuān)項(xiàng)有具體的管理辦法；有33個(gè)專(zhuān)項(xiàng)沒(méi)有具體管理辦法，依據(jù)的是專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃；有8個(gè)專(zhuān)項(xiàng)既不是依據(jù)具體管理辦法，也不是依據(jù)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃，而是依據(jù)實(shí)施方法。

四是基本預(yù)算銜接不到位。比如，對(duì)同一個(gè)項(xiàng)目，一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算都安排了支出。這個(gè)問(wèn)題在往年的審計(jì)報(bào)告中也有不少反映。

從以上2016年審計(jì)工作報(bào)告中反映的預(yù)算安排統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不到位的情況來(lái)看，可以獲知，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)不到位是當(dāng)前我國(guó)預(yù)算規(guī)范化還需進(jìn)一步加強(qiáng)的重要表現(xiàn)。深入分析、探討這些表象背后的邏輯，很大程度上就可以揭示我國(guó)預(yù)算未來(lái)應(yīng)當(dāng)如何進(jìn)一步改革、怎樣加強(qiáng)規(guī)范化。

從表象到邏輯一：預(yù)算與項(xiàng)目銜接不到位反映了制度運(yùn)行的不完善

所謂預(yù)算，按照預(yù)算法，由預(yù)算收入和預(yù)算支出組成，政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。從項(xiàng)目的角度來(lái)講，主要涉及支出，即預(yù)算支出。那么，預(yù)算與項(xiàng)目之間有什么聯(lián)系、又是如何聯(lián)系在一起的呢？

首先，從理論上講，預(yù)算的核心在于有限的預(yù)算資源應(yīng)該如何進(jìn)行分配，基于什么樣的分配原則，為什么以及如何將預(yù)算資源分配給某個(gè)確定的對(duì)象。而這些對(duì)象，往往就是政府的活動(dòng)。

其次，政府的活動(dòng)無(wú)論是進(jìn)行投資建設(shè)也好、直接提供公共服務(wù)也好，都可以分解為一件一件的事情，就是政府所做、要做的事。而如何記錄這些政府活動(dòng)，就逐漸演變成了一個(gè)一個(gè)不同的、單列的項(xiàng)目。

所以，可以認(rèn)為預(yù)算實(shí)際上反應(yīng)的就是政府活動(dòng)，而政府活動(dòng)最后多數(shù)又體現(xiàn)為各個(gè)項(xiàng)目，從而自然地建立起了預(yù)算-項(xiàng)目之間的聯(lián)系。預(yù)算，本身的核心方式就是基于項(xiàng)目的編制，體現(xiàn)的是權(quán)力的分配。所以，預(yù)算和項(xiàng)目是一個(gè)問(wèn)題的兩個(gè)重要組成，而不是可以割裂看待的兩個(gè)問(wèn)題。

審計(jì)報(bào)告所反映的預(yù)算與項(xiàng)目的銜接不到位，只是制度運(yùn)行所體現(xiàn)出來(lái)的表象。試想，預(yù)算要將資源分配給包含政府相應(yīng)活動(dòng)的項(xiàng)目，如果連項(xiàng)目本身都沒(méi)有確立，預(yù)算又如何進(jìn)行的下去？預(yù)算的依據(jù)何在？預(yù)算的權(quán)威性又如何能夠保證呢？所以，深層次的問(wèn)題在于制度運(yùn)作。進(jìn)一步看，實(shí)際上，我國(guó)的項(xiàng)目編制問(wèn)題，各種交叉重復(fù)、滯后缺位，都不僅僅是項(xiàng)目編制的本身的問(wèn)題，而是最上層的部門(mén)權(quán)力分割，相互間又缺少合作的問(wèn)題。

從表象到邏輯二：預(yù)算與規(guī)劃銜接不到位反映了制度建設(shè)的不完善

我國(guó)的預(yù)算與規(guī)劃銜接不到位，甚至可以說(shuō)沒(méi)有銜接，是為理論界所探討了許多年的一個(gè)老問(wèn)題。

從規(guī)劃的角度看，規(guī)劃是個(gè)宏大的目標(biāo)，要達(dá)到這個(gè)目標(biāo)，就需要把它落實(shí)到每項(xiàng)具體的事務(wù)。而具體事務(wù)需要由各個(gè)部門(mén)來(lái)做，這樣規(guī)劃最終就要分解到相應(yīng)的部門(mén)。很自然地，部門(mén)要做事，就要有錢(qián)，這就確立了規(guī)劃與預(yù)算的關(guān)系。

再?gòu)念A(yù)算的角度來(lái)看，預(yù)算所對(duì)應(yīng)的政府活動(dòng)，就是由一件一件能夠被落實(shí)、被完成的事務(wù)累積起來(lái)、加總而成的。從過(guò)程講，預(yù)算包括分配或編制、執(zhí)行和監(jiān)督等；從制度層面來(lái)講，預(yù)算包含規(guī)則，活動(dòng)者，及其行為等。所以，可以認(rèn)為預(yù)算的核心是分配，而分配的背后，就是各種博弈的結(jié)果。這樣，無(wú)論是從預(yù)算對(duì)應(yīng)的政府活動(dòng)看，還是從預(yù)算的過(guò)程和政治邏輯看，預(yù)算與規(guī)劃，都應(yīng)當(dāng)有充分的銜接，具有緊密的聯(lián)系。實(shí)現(xiàn)預(yù)算與規(guī)劃的銜接，就是與政策銜接，確定由哪些部門(mén)參與，每個(gè)部門(mén)在這個(gè)項(xiàng)目中的具體職責(zé)是什么，避免重復(fù)交叉。

所以，審計(jì)報(bào)告所反映的預(yù)算與規(guī)劃的銜接不到位，充分體現(xiàn)了目前相關(guān)制度建設(shè)還不夠完善，缺少實(shí)現(xiàn)預(yù)算與規(guī)劃相銜接的必要內(nèi)容，需要通過(guò)進(jìn)一步深化改革予以改進(jìn)。

從表象到邏輯三：預(yù)算與制度規(guī)定銜接不到位反映了制度設(shè)計(jì)的不完善

依前述，與預(yù)算和項(xiàng)目的關(guān)系可知，預(yù)算執(zhí)行效果的好壞，最終是要落在項(xiàng)目是否能夠做好。具體講，就是事情做的怎么樣？由誰(shuí)來(lái)做、如何做、做到什么程度算是達(dá)到目標(biāo)？這就是管理的問(wèn)題，也是項(xiàng)目需要有相應(yīng)的、具體的管理辦法的直接邏輯。

對(duì)于部門(mén)來(lái)說(shuō)，其在其職能范圍內(nèi)做事，應(yīng)該有統(tǒng)一的管理系統(tǒng)、管理辦法等。但是，不能僅僅只關(guān)注每個(gè)項(xiàng)目是否有具體的管理辦法。因?yàn)椋绻块T(mén)的項(xiàng)目很多，比如可能有成百上千個(gè)項(xiàng)目，那么只關(guān)注每個(gè)項(xiàng)目是否有具體的管理辦法，而不注意各管理辦法相互之間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，那很容易在項(xiàng)目與項(xiàng)目之間產(chǎn)生矛盾。

具體而言，一個(gè)部門(mén)拿到的宏觀(guān)項(xiàng)目必然與其部門(mén)職責(zé)相關(guān)，那么在拿到項(xiàng)目后，就可以在部門(mén)內(nèi)部按照統(tǒng)一的邏輯進(jìn)行細(xì)分，這個(gè)就是組織內(nèi)部的分工。在這樣的情況下，細(xì)分后形成的各個(gè)具體項(xiàng)目必然就對(duì)應(yīng)著各自的具體管理，同時(shí)也面臨著項(xiàng)目之間交叉影響。所以， 就每個(gè)部門(mén)而言，必然要追求在內(nèi)部形成合力，而不能形成內(nèi)耗。所以，真正更加應(yīng)該關(guān)注、探討的，不僅僅是每個(gè)項(xiàng)目是否有具體管理辦法，或者是什么類(lèi)別的管理辦法；而應(yīng)該是如何實(shí)現(xiàn)各種項(xiàng)目的管理辦法統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。一個(gè)比較實(shí)際的做法是將項(xiàng)目分類(lèi)或分層次，然后研究每個(gè)層面的項(xiàng)目，應(yīng)設(shè)計(jì)什么樣的管理辦法。

所以，審計(jì)報(bào)告所反映的預(yù)算與制度規(guī)定的銜接不到位，不僅反映出具體項(xiàng)目的管理辦法仍需加強(qiáng)設(shè)計(jì)，還進(jìn)一步揭示了項(xiàng)目管理辦法之間需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的制度內(nèi)在要求，從而體現(xiàn)出目前相關(guān)制度設(shè)計(jì)還不夠完善，需要進(jìn)一步加強(qiáng)。

實(shí)踐表明，預(yù)算改革的前景并非完全明朗，在前行的道路上往往圍繞著重重迷霧。而國(guó)家審計(jì)署通過(guò)年度審計(jì)工作報(bào)告反映預(yù)算領(lǐng)域存在的各種問(wèn)題，正是揭開(kāi)這重重迷霧、揭示前行道路的重要方式。2016年度審計(jì)工作報(bào)告深刻揭示了我國(guó)預(yù)算領(lǐng)域改革未來(lái)應(yīng)當(dāng)趨向統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，為預(yù)算改革的進(jìn)一步深化探明了可行的道路。（湯林閩 趙早早）