新華社北京4月28日電（“新華視點”記者 陳尚營 陳諾）無戶口人員落戶問題一直備受關注。根據國務院辦公廳今年1月份印發(fā)的《關于解決無戶口人員登記戶口問題的意見》要求，多地已出臺實施意見或已在操作層面落實。

“新華視點”記者調查發(fā)現，目前已有吉林、廣東、江蘇、陜西、河北等8個省份出臺實施意見。對于這些地方的“黑戶”群體來說，登記戶口在政策層面已無障礙。不過，有的地方在操作上還存在手續(xù)繁瑣的問題。此外，部分政策外生育的“黑戶”落戶積極性不是很高。

至少8省份出臺細則 均提“禁設或取消前置條件”

國務院辦公廳印發(fā)的意見將無戶口人員歸納成8類。各地根據實際情況，在此基礎上做了進一步細化。吉林省增加了“刑滿釋放、解除勞動教養(yǎng)未落戶的無戶口人員”這一類；廣東省增加了“無法查找身份信息的滯留流浪乞討無戶口人員”；江西省細化了“未辦理收養(yǎng)手續(xù)的事實收養(yǎng)無戶口人員”的兩種不同情況；陜西省增加了3類人員，包括“父母無戶口造成的無戶口人員”等。

各省在實施意見中，陜西表述為“取消不符合戶口登記規(guī)定的前置條件”，其他均表述為“禁止設立不符合戶口登記規(guī)定的任何前置條件”。

記者采訪了解到，還有部分省份的實施意見正在準備中。安徽省公安廳相關負責人介紹，今年2月23日，省公安廳就省政府辦公廳《關于解決無戶口人員登記戶口問題的意見（代擬稿）》有關內容向社會公開征求意見，截止時間為3月23日，目前相關細則仍在制定中。

此外，一些地方雖未出臺實施意見，但在操作層面已開始落實。四川省公安機關組織基層民警通過查閱檔案、入戶訪查、網上比對、發(fā)協(xié)查函等方法，逐村逐戶逐人查證，為符合政策規(guī)定的無戶口人員辦理戶口登記。自國辦意見實施以來，共摸排無戶口人員4.6萬余人，辦理登記戶口3.1萬人；遼寧大連市公安局從去年年底組織開展了解決“黑戶”問題專項行動，為1.2萬多“黑戶”登記了戶口。

合肥市公安局戶政管理處副處長曹留才介紹，雖然國家層面上解決“黑戶”的意見文件今年年初才公布，基層一些地方早在幾年前就在實際操作中陸續(xù)放開了特殊人群的落戶限制，“2011年合肥就對計劃外生育的人群落戶不再設置前置條件，這幾年針對其他七類人群的落戶限制也在漸漸放開。”曹留才說。

“黑戶”徹底落戶尚存三個問題

相關專家認為，國辦意見十分明確，對于無戶口人員，不管是什么時候、什么原因產生的，都要及時為他們依法辦理戶口登記。然而記者調查了解到，徹底解決“黑戶”落戶仍存在幾個現實問題。

——總量難準確摸底。

2014年，國家發(fā)改委宏觀經濟研究院副研究員萬海遠曾專門就“黑戶”生存狀態(tài)進行過一次較為系統(tǒng)的田野調查。他說，如今全國公開的“黑戶”統(tǒng)計數據，依舊沿用2010年第六次全國人口普查時的1300萬。“從我們的調查情況看，在農村，‘黑戶’群體大都地處偏遠；在城市，很多‘黑戶’是流浪人員，流動性強，很難有準確的統(tǒng)計。”他說。

西南政法大學教授陳步雷認為，“黑戶”總量是個動態(tài)的數據，在過去幾年中，確實有不少補登記上的，但也有新增的，具體的數據很難做到全覆蓋。

公安部門一名工作人員表示，當地每年的人口年報中并沒有專門的“黑戶”數據統(tǒng)計，更沒有分類的增減量比較。中國人民公安大學治安學院教授伍先江告訴記者，目前“黑戶”的準確摸底只能依靠大范圍的人口普查，而公安系統(tǒng)往往只針對申請上戶的人群有統(tǒng)計，無法涵蓋全部“隱性”人群。

——落實過程仍有障礙。

從國辦意見到地方版實施意見，均明確禁止設立不符合戶口登記規(guī)定的任何前置條件。安徽、山東等地居民反映，戶口確實比以前好辦多了。但由于部分“黑戶”落戶涉及多部門，甚至牽涉不同區(qū)縣、不同地市甚至不同省市之間的銜接，所以在實際操作中依舊存在“來回跑”現象。

按照規(guī)定，對政策外生育、非婚生育的無戶口人員，憑《出生醫(yī)學證明》和父母一方的居民戶口簿、結婚證或者非婚生育說明，即可隨父隨母申請辦理落戶。但農村不少“黑戶”并非在助產機構出生，也沒有《出生醫(yī)學證明》，落戶需要提供具有資質的鑒定機構出具的親子鑒定證明，尋找鑒定機構、鑒定費用等無形中增加了落戶難度。

萬海遠告訴記者，大學畢業(yè)生因檔案丟失而導致的“黑戶”現象近年來有增加的趨勢，這種戶口的申請一般要花費半年到兩年時間，而且尋找戶口檔案的各種信息成本、交通成本和協(xié)調成本很大，要多次不斷往返學校、原戶籍所在地、公司所在地等。

曹留才告訴記者，針對流浪人群等特殊人群，“黑戶”落戶還涉及較為繁瑣的調查取證，特別是跨地域的調查耗時費力。

——部分居民持觀望態(tài)度。

據記者了解，一些“黑戶”特別是政策外生育的“黑戶”，其落戶的積極性并不高。記者加入一個“黑戶”交流ＱＱ群，該群創(chuàng)建于2011年11月，群友達180人，涵蓋全國多個省份。他們中的不少人告訴記者，盡管已經符合了政策要求，但也不愿意落戶。一些人是因為擔心征收社會撫養(yǎng)費。還有很多偏遠農村或城市流浪“黑戶”，他們文化水平較低，信息閉塞，不知道戶口政策的變動，一般也不會主動去登記戶口。

專家提出應進一步簡化手續(xù) 社會撫養(yǎng)費問題需要直面

在我國，戶口不僅僅是個身份證明，還有一系列最基本權利依附在上面。萬海遠說，“黑戶”無法上學、無法享受低保，甚至不能獲得一份像樣的工作。

北京女孩李雪今年23歲，依然沒有登記戶口。“沒辦過身份證，上不了學，找工作也很麻煩，沒法坐火車……”李雪告訴記者，沒有戶口遇到的麻煩是有戶口的人很難想象的。

萬海遠曾在調查中遇到了“黑戶”大學生孫超。孫超老家在廣西，2006年畢業(yè)于河南一所大學，畢業(yè)后先后在廣東、蘇州工作，2012年下半年離職后，孫超發(fā)現自己的戶口丟失。為尋找戶口，他多次往返廣東、河南、廣西等地，經過10個多月奔波，花費萬余元，終于重新落戶。

專家認為，形成“黑戶”的原因不同，落戶的難度也不一樣。針對有些成因復雜的“黑戶”群體，需要相關部門出臺有針對性的解決方案。

伍先江建議，戶籍管理部門尤其是公安機關要簡化戶籍申報登記程序，考慮異地辦理。比如大學生戶口遷移證丟失后，戶口遷出地可以通過網絡進行相關手續(xù)辦理，甚至戶口遷移也可以利用網絡進行。

陳步雷說，超過一半“黑戶”與超生有關，高額的社會撫養(yǎng)費讓很多人選擇繼續(xù)不上戶口。一方面對新政策的宣傳要跟上，另一方面，社會撫養(yǎng)費各地收取額度都很高，并暴露出不少問題，需要提出解決辦法。